近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）是一項以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質量為目標的環(huán)境管理制度。《意見》強調生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要與國土空間規(guī)劃編制和實施進行充分銜接，形成統(tǒng)一協(xié)同的工作體系，共同保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質量，推動高質量發(fā)展，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。本文擬從國土空間規(guī)劃角度就落實文件相關要求談幾點思考。
準確把握《意見》關于銜接工作的相關要求
關于生態(tài)環(huán)境分區(qū)與國土空間規(guī)劃和用途管制的銜接要求貫穿《意見》全文，包括總體要求、推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、政策協(xié)同以及部門聯(lián)動等方面。充分體現(xiàn)了兩項工作充分銜接的重要性。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)與國土空間規(guī)劃相銜接是對中央生態(tài)文明“三統(tǒng)一”制度的具體落實
“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”“統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責”是中央生態(tài)文明體制改革的總體安排。《意見》在總體要求中明確提出加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，要“以習近平生態(tài)文明思想為指導，全面落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分銜接國土空間規(guī)劃和用途管制”。2018年國務院機構改革，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部按照“三統(tǒng)一”職責分工，分別承擔“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”和“統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責”，“三統(tǒng)一”職責構成了完整的生態(tài)文明制度體系。2023年7月，習近平總書記在第九次全國生態(tài)環(huán)境保護大會上仍然是在完整的生態(tài)文明制度框架下部署生態(tài)環(huán)境治理工作，總書記指出“要實施最嚴格的生態(tài)環(huán)境治理制度，全面實行排污許可制，完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系，健全國土空間用途管制制度”。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是從生態(tài)環(huán)境角度進行并進行空間分區(qū)并制定管控規(guī)則，具有一定專項規(guī)劃的特征。《意見》明確指出，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障區(qū)域生態(tài)功能和改善區(qū)域環(huán)境質量為目標，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案是“以生態(tài)環(huán)境管控單元為基礎，以生態(tài)環(huán)境準入清單為手段，以信息平臺為支撐”，具有空間性。《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中明確指出，要“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用”，相關專項規(guī)劃“不得違背總體規(guī)劃強制性內容”。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案與國土空間規(guī)劃銜接是“深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的具體舉措
主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的重大戰(zhàn)略，國土空間規(guī)劃是主體功能區(qū)戰(zhàn)略在空間上的具體安排。總書記在2015年城市工作會議上做出明確指示，“主體功能區(qū)是國土空間開發(fā)保護的基礎制度，也是從源頭上保護生態(tài)環(huán)境的根本舉措”。2017年8月29日中央全面深化改革委員會第三十八次會議上進一步指出，“建立主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的大戰(zhàn)略。完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，要發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度作用”。2019年《中共中央 國務院關于建設里國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃”“是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)”。因此《意見》首先明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案要“深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，全面落實《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021－2035年）》的要求”。
國土空間規(guī)劃體系承擔了將主體功能區(qū)戰(zhàn)略在市縣層面精準落地的任務。“推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面精準落地”是新時期深化完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度的重點任務，國土空間規(guī)劃是具體手段。總書記在2020 年中央財經(jīng) 委第七次會議上指出，“要完善國土空間規(guī)劃，落實好主體功能區(qū)戰(zhàn)略”。目前“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系已經(jīng)建立了市縣層面“主體功能區(qū)—規(guī)劃分區(qū)—詳細規(guī)劃單元—地塊用途”的空間傳導路徑。按照《意見》確定的“國家指導、省級統(tǒng)籌、市級落地”分級編制原則，國土空間規(guī)劃為生態(tài)環(huán)境管控方案在市級層面“落地”提供了基礎。
《意見》提出生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃銜接的具體要求
《意見》提出制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，要“深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，全面落實《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》的要求”。并從確定生態(tài)環(huán)境管控單元、生態(tài)環(huán)境準入清單、審查備案、政策協(xié)同和部門聯(lián)動等方面提出了具體要求。
生態(tài)環(huán)境管控單元方面。《意見》明確指出“確定生態(tài)環(huán)境管控單元”要“落實‘三區(qū)三線’劃定成果”，“以生態(tài)保護紅線為基礎，把該保護的區(qū)域劃出來，確定生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元”，這都是國土空間規(guī)劃的重要內容。
生態(tài)環(huán)境準入清單方面。《意見》指出要“根據(jù)生態(tài)環(huán)境功能定位和國土空間用途管制要求，聚焦解決突出生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)集成現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境管理規(guī)定”，并從“管控污染物排放、防控環(huán)境風險、提高資源能源利用效率等方面”提出管控要求。
審查備案方面。《意見》指出“省級、市級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案由同級政府組織編制，充分做好與國土空間規(guī)劃‘一張圖’系統(tǒng)的銜接，報上一級生態(tài)環(huán)境主管部門備案后發(fā)布實施”。關于定期調整與動態(tài)更新，《意見》提出“每5年結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃評估情況定期調整”。5年內確需更新的，“在充分銜接國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃的基礎上，開展動態(tài)更新”。
政策協(xié)同和部門聯(lián)動方面。加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃動態(tài)銜接是強化生態(tài)環(huán)境保護政策協(xié)同的重要方面。《意見》指出“加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃的動態(tài)銜接，針對不同區(qū)域開發(fā)保護建設活動的特點，聚焦生態(tài)環(huán)境質量改善，實施分單元差異化的生態(tài)環(huán)境管理，生態(tài)環(huán)境主管部門和自然資源主管部門要選擇典型地區(qū)開展試點、積累經(jīng)驗、完善機制，形成政策合力”。《意見》在“強化部門聯(lián)動”工作要求中進一步明確“自然資源主管部門要依托國土空間規(guī)劃‘一張圖’系統(tǒng)，共享生態(tài)保護紅線等數(shù)據(jù)，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案與國土空間規(guī)劃的銜接，共同做好相關研究及試點先行等工作”。《意見》在“完善法規(guī)標準”工作要求中提出“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門要會同自然資源主管部門等研究制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元劃分要求及相關標準規(guī)范”。
需在實踐中進一步探索完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃的具體銜接路徑
生態(tài)環(huán)境管控單元應與“三區(qū)三線”及國土空間規(guī)劃分區(qū)的充分銜接
《意見》從國家層面明確了兩類生態(tài)環(huán)境管控單元及其基本內涵。《意見》明確要求劃定兩類生態(tài)環(huán)境管控單元：一類是生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元，以生態(tài)保護紅線為基礎，把該保護的區(qū)域劃出來；第二類是生態(tài)環(huán)境重點管控單元，以生態(tài)環(huán)境質量改善壓力大、資源能源消耗強度高、污染物排放集中、生態(tài)破壞嚴重、環(huán)境風險高的區(qū)域為主體，是發(fā)展和保護矛盾突出的區(qū)域。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元劃分要求及相關標準規(guī)范有待進一步研究制定。《意見》明確要求生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門“研究制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元劃分要求及相關標準規(guī)范”，主要是由于缺乏統(tǒng)一的技術標準和邏輯導致各地單元試劃結果存在很大差異。有的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)作為管控單元；有的則打破行政邊界，以生態(tài)保護紅線、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等實體地區(qū)范圍為基礎確定管控單元；有的則采用混合方式。劃定的單元與“三區(qū)三線”和國土空間規(guī)劃分區(qū)交叉重疊，造成生態(tài)環(huán)境管理與國土空間功能安排不能有效銜接。
把國土空間規(guī)劃分區(qū)作為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元劃定的基礎，是政策協(xié)同發(fā)力、落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。國土空間規(guī)劃分區(qū)是市縣級細化落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的空間功能安排。《市級國土空間主體規(guī)劃編制指南（試行）》中，規(guī)劃分區(qū)在充分落實主體功能定位要求并銜接“三區(qū)三線”基礎上，為本行政區(qū)域國土空間保護開發(fā)做出的綜合部署和總體規(guī)劃安排。包含7類一級規(guī)劃分區(qū)，在市級國土空間規(guī)劃中劃定。其中，生態(tài)保護區(qū)是具有特殊重要生態(tài)功能或生態(tài)敏感脆弱、必須強制性嚴格保護的陸地和海洋自然區(qū)域，包括陸地和海洋生態(tài)保護紅線集中劃定的區(qū)域；農(nóng)田保護區(qū)是永久基本農(nóng)田相對集中的區(qū)域；城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合的區(qū)域，都與“三區(qū)三線”進行了緊密銜接。可以看出，生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元在功能內涵、內容要素上高度一致。從目前市縣級國土空間規(guī)劃中一級規(guī)劃分區(qū)劃定的成果看，分區(qū)的空間尺度在數(shù)平方公里至數(shù)百平方公里不等，屬于中觀尺度上的空間單元，與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元基本一致。因此，規(guī)劃分區(qū)與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元具備銜接的必要性和可行性。也只有在規(guī)劃分區(qū)基礎上建立的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元，才能更好地體現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略意圖在規(guī)劃空間上的傳導落實。
制定落實國土空間用途管制要求、聚焦生態(tài)環(huán)境管理的生態(tài)環(huán)境準入清單編制細則
生態(tài)環(huán)境準入清單是匹配兩類生態(tài)環(huán)境管控單元制定生態(tài)環(huán)境管理要求的清單。《意見》明確了清單應包含“管控污染物排放、防控環(huán)境風險、提高資源能源利用效率等”3個方面的要求。《意見》強調“因地制宜”“一單元一策略”“精細化管理”，明確了兩類不同生態(tài)環(huán)境管控單元建立清單的總體要求：“生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元要加強生態(tài)系統(tǒng)保護和功能維護，生態(tài)環(huán)境重點管控單元要針對突出生態(tài)環(huán)境問題強化污染物排放管控和環(huán)境風險防控”。同時提出“生態(tài)環(huán)境質量改善壓力大、問題和風險突出的地方，要制定更為精準的管控要求”。
制定生態(tài)環(huán)境準入清單要統(tǒng)籌落實好經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和國土空間用途管制相關要求。《意見》指出編制生態(tài)環(huán)境準入清單要“落實市場準入負面清單，根據(jù)生態(tài)環(huán)境功能定位和國土空間用途管制要求”。體現(xiàn)了建立此項環(huán)境管理制度的出發(fā)點和落腳點是全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，以高水平保護推動高質量發(fā)展。以國土空間規(guī)劃為基礎的國土空間用途管制要求，是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的前提和基礎。分區(qū)域的生態(tài)環(huán)境準入清單制定應落實國家空間發(fā)展戰(zhàn)略意圖和國土空間開發(fā)保護布局。
聚焦生態(tài)環(huán)境管理的生態(tài)環(huán)境準入清單編制細則。各地試點編制的生態(tài)環(huán)境準入清單，在管控內容、管控對象、管控要求和管控深度等方面都不盡相同。例如在確定環(huán)境風險防控清單時，有的從用地、園區(qū)、企業(yè)等三個方面提出要求，有的圍繞建立健全環(huán)境風險防范體系和生態(tài)安全保障體系等方面展開。為了更好地指導地方編制生態(tài)環(huán)境準入清單，建議制定清單編制細則，進一步明確清單的編制要求，包括設計落實國土空間用途管制要求的編制技術流程，細化清單三個方面管控內容，特別是明晰污染物排放、環(huán)境風險防控、資源能源利用效率提升所涉及要素類型及管理要求深度等。
結語
《意見》目前已明確了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃及用途管制展開多層次、全流程的技術工作銜接要求。地方試點工作中呈現(xiàn)的諸多差異和矛盾也進一步印證了制定相關標準規(guī)范的必要性。為了真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“科學指導各類開發(fā)保護建設活動，推動高質量發(fā)展”的作用，關鍵還是在“三統(tǒng)一”框架下，在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的管理邏輯基礎上，以制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元劃定相關標準規(guī)范為先導，明確技術邏輯、深化細化劃定方法和流程，夯實制度建設的科學基礎，為健全完善生態(tài)環(huán)境保護相關制度奠定基礎。（作者：商靜，自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心副主任）
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